服务主义的理论基础是团体主义，它指出了社会利益与个人利益的紧密关系，并将两者视作统一的有机整体。
横向看，在原来的农业生产活动中，因土地划界、水流利用、道路通行等等可能在邻村之间引发一些相邻关系的矛盾，而在致富途径多样化之后，此类矛盾就大大减少。（2）进一步明确农民的集体成员权成员资格不确定，导致分配状况混乱、分配纠纷不断。
目的和手段的关系必须具有客观的对称性，采取的方法所造成的损害不得与想要达成目的的利益显失均衡。而作为常态的税收，就具有可持续性。3.诱发群体事件，影响社会安定当前的土地征收引发了大量尖锐的社会矛盾。于是，问题就产生了：要么，不改变土地权属关系，直接在农村集体所有的土地上建设现代化城市。（二）问题的法律实质1.问题之根本土地征收实践所存在的问题虽然表现为三个方面，但归根到底，都是一个利益问题。
但很显然，它的含义绝不能与城市的土地必须（或应当）属于国家所有等同视之。土地征收补偿的方式可以包括：第一，货币补偿。42毫无疑问，这一观察在今天的行政语境中具有更为明显的针对性。
但是，现代行政的多样性和复杂性远远超出了代议机关的立法能力，行政立法便应运而生。市场机制的理念是效益最大化，而民主的价值在于多数人同意。虽然信息并不等于知识，但如果没有必要的信息，参与者对知识的运用就会变得极其困难，从而极大地约束参与者的行动能力。15那么如何来解决这一问题呢?通常的应对是将一些行政事务授权和委托给自治团体，从而将一些公共管理职能转移到社会。
⑥二、当代行政民主赤字之产生：背景与原因分析(一)背景：当代行政的新变化1.行政的目标期待：由消极执行到积极回应。于是，行政法治领域提出了行政的民主赤字这一重大理论和实践问题。
静态的权利配置固然重要，动态的活动过程或许更加重要。积极行政的兴起推翻了传统理论对行政仅有简单执行职能的假定。25协商民主的提倡者认为，协商民主的理论基础一方面是自由主义理论，另一方面是批判理论。这意味着，公共决策中权力的配置应当由行政机关垄断性结构转向多元主体分享并相互制约的分权结构。
笔者认为，为消除当代行政的民主赤字，可以考虑引入多元主义合法化理论，通过公众参与向行政过程注入民主性因素，对行政过程进行民主性补强，从而使行政过程具备一定程度的自我合法化能力，为行政活动的结果提供实质合法性和正当性。为了应对这一挑战，参与式治理模式至少需要在以下两个方面作出努力。○16参见《武汉官网声明：只宣布退出中超并非解散俱乐部》，http：//sports.sohu.com/20081006/n259871989.shtml.17参见殷俊：《北京律协直选冲动》，http：//news.sina.com.cn/c/2008-10-13/144416445038.shtml.18王名扬：《美国行政法》(上)，中国法制出版社1995年版，第353页。这些组织在发挥对社会自我管理的积极作用的同时也带来了一些问题，即这些组织往往同时具有两种身份：一方面它是自治组织，国家机关组织法等法律对它不起约束作用，行政机关对它也没有科层制下的命令指挥权。
35这是因为参与当事人的范围越广泛，达成一种确保各方都接受的妥协方案就越困难。从目前中国行政公共决策体制改革的多种努力看，听证会、讨论会、座谈会、论证会以及公开征集意见等决策方式的引入虽然可以被视为在决策过程中吸纳公众参与机制的有益尝试，但因为体制结构的制约，这些参与的效果还很不理想。
42参见[法]托克维尔：《论美国的民主》(下卷)，董果良译，商务印书馆1988年版，第111-112页。(3)治理意味着在涉及社会集体选择和行动时，各个权威和机构之间需要进行协商和合作。
如果我们承认社会利益多元化的现实并允诺要考虑最广大人民的利益，那么鼓励和促进分散利益主体的组织化就是一个当然选择。⑦伴随着对行政所期待目标的变化，行政活动职责范围得到了前所未有的扩展。14例如，高等院校1999年开始扩大招生规模，教育产业化盲目推行，并被当作亚洲金融危机后刺激国内消费的一项举措。它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式，实施对公共事务的管理。例如，环境保护的标准、社会福利发放标准、公用设施费率的设定等在本质上都是一种社会选择，都会影响到群体正义的实现。32治理是政治管理中的一种新理性，既区别于私益导向的市场经济人理性，也区别于国家导向的管制理性，而是一种沟通合作理性。
这导致了欧盟的行政活动在根本意义上缺乏民主正当性。20简言之，传统法治的法律统治之理念已经转变为规章统治之现实。
但是，我们必须看到，公众参与的有效性还需要其所依存的外部环境配合。然而，中国社会的利益组织化程度还比较低，与事实上的利益分化程度不相称。
而且公众参与是有成本的，参与越广泛、越深入，就意味着成本越高昂。这一规定通常被理解为是宪法对行政机关的概括性授权条款。
从目的实现和公众对结果的接受来看，行政活动在满足形式合法性底线要求之后，还必须满足理性和民主正当性的要求，而这正是当代行政强调依法行政、民主行政、科学行政相结合的原因。但是，随着行政国家的出现，行政机关制定法规、规章等的行政立法权改变了原有的权力分工和职能，行政法规、规章成为法的主要表现形式，也成为行政活动的主要规则和依据。他们提出的替代性方案就是协商民主，强调在参与者严肃、负责任的表达、沟通、相互理解的基础上作出公共决定。⑨3.行政的功能：由执行到管理。
公共行政决策体制的核心问题在于参与者角色及其权力配置问题。参与是实现各种利益充分表达、进行富有意义的交流以及协商妥协的制度过程，而治理强调各方利益主体的沟通与合作。
因此，参与所带来的民主化效应和对民主赤字的消解功能并不充分。这实际上意味着，本来应当在代议机关内进行博弈、权衡的政治过程延伸到了行政过程之中。
在当代行政活动领域特别是在行政管理活动的前沿，要么法律尚未制定，要么法律只是原则性规定，法律的统治实际上已变成了规则的统治。在行政过程完结后，利益主体或者公众还可以借助制度化的平台，如媒体、行政系统内部监督平台或者司法而对行政活动的质量包括形式合法性、民主性和理性提出挑战和质疑。
研究治理理论的权威人物斯托克对治理的内涵，提出五个极具冲击力的观点：(1)治理意味着公共生活的权威除了政府之外，还包括一系列社会公共机构和团体。22参见李巍：《如何认识欧盟的民主赤字问题?》，http：//WWW.europe.sdu.edu.cn/ouzhouzhongxin/php/article.php/31.23中国2001年加入WTO时的谈判活动一直处于保密状态，直到谈判结束，随着《中华人民共和国加入WTO议定书》的公布，人们才知道我国究竟作出了多少让步。因此，保障有效的参与式治理，必然呼唤一种承认参与者的利益主体与知识主体双重地位的行政体制结构。24参见[美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如译，商务印书馆1980年版，第46页。
(2)提升公众对公共生活的集体责任感。但是，如果公众能够以各种方式有效地组织起来，参与进程中地位的不平衡就可以得到相当程度的缓和。
权利主体行使权利的程序性规则是通过公众参与实现行政过程自我合法化的核心制度。近几年来中国价格听证会广受诟病的现实已清楚地表明了这一点。
参与的程序不仅应当能够使参与者方便地获得必要的信息，而且应当保障各种利益代表的结构平衡，还应当保障各方利益代表进行平等的交流。31治理理论表明，在大众时代的政治生活中，社会对公共政治生活所提出的参与需求在质和量的方面都发生了历史性的变迁，已经由原来概念化的人民主权转向更具有厚度和复杂性的公民权利概念。